建议完善环保领域司法解释 全国人大常委会专题调研报告直指环境诉讼“四难”等问题

根据全国人大常委会2016年监督工作计划,今年4月至5月,全国人大常委会组织开展水污染防治法实施情况专题调研,由全国人大环资委负责组织和实施。这是去年水污染防治法执法检查的后续跟踪调研,目的是督促国务院及其有关部门认真落实全国人大常委会水污染防治法执法检查报告、专题询问及审议意见提出的意见和建议。调研组对安徽、江西、福建等省进行了跟踪调研,同时委托辽宁省、吉林省、浙江省、山东省、广东省、云南省人大常委会对本行政区域内水污染防治法的贯彻实施情况进行专题调研,以全面了解和掌握各地贯彻实施水污染防治法的情况。

调研期间,调研组听取了有关省市政府工作情况汇报,召开座谈会与有关部门和企业人员等深入交流,重点就地方政府和企业水污染防治工作责任的落实情况,饮用水安全保障、城镇污水处理设施建设与运行、农业和农村水污染防治面临的主要问题,流域管理机制体制、生态补偿制度建设和落实情况等进行了实地调研。

农村水环境改善不尽如人意

报告指出,农业和农村面源污染已成为水污染防治工作的突出短板,农村水环境改善仍不如人意。

表现为:大多数乡镇没有生活污水处理设施,生活垃圾随意排放倾倒；化肥、农药不合理过量施用未得到有效遏制,农膜残留和秸秆等废弃物循环利用仍是工作难点；畜禽养殖规模化、集约化程度不高,禁养区、限养区、可养区“三区”规划落实不到位,污染防治配套设施不完善、不到位、不运行等现象比较普遍,违法建设投产和超排直排等问题比较突出。农业和农村水污染防治工作未摆上应有位置,环保基础设置建设未有大的改观,监管体系滞后、监管能力不足、监管不到位问题较为突出,违法查处力度不足较为普遍。

报告建议从以下几方面着手强化农业和农村水污染防治:一是将转变农业发展方式作为防治农业面源污染的根本出路,严格控制农业用水总量,减少化肥和农药使用量,加快农作物秸秆和农膜的资源化、循环化利用,遏制农业面源污染加剧的趋势。二是加强畜禽养殖污染防治。提高畜禽规模化养殖比例；落实畜禽养殖禁养区、限养区、可养区“三区”规划,确保畜禽养殖控制在环境承载力；推广畜禽养殖、治污和资源综合利用相结合的清洁生产模式,推进科学养殖、有效治污。三是推进农村环境综合整治。因地制宜处理好农村生活污水和垃圾,加快人口集中和环境敏感地区乡镇污水集中处理设施建设,加大农村环境综合整治力度。

强化饮用水安全全过程监管

报告显示,我国饮用水水源地抗风险能力较差。许多地方饮用水源属河流型,易受周边环境及上游来水影响,特别是石油、化工等高风险污染行业沿江(河)布局,给水源地安全带来较大隐患。有些地方水源地上游或周边存在工业项目,部分水源地受面源污染影响较大。

此外,农村饮水问题仍然突出。报告显示,部分农村人口以浅层地下水为饮用水,水质安全难以保证；部分地区超采地下水,出现区域性地下水位下降、地下水质劣化的问题。饮用水卫生检测工作相对滞后,不少地方尚未对饮用水开展全项目检测,部分地方检测能力有限,达不到项目检测指标要求。此外,饮水安全状况信息公开落实不到位,按照“水十条”要求,饮水安全状况信息应定期向社会公开,但不少地方未定期公开信息或信息公开不全面。

对于如何全力保障饮用水安全,报告给出了三方面的建议:一是严格执行饮用水水源保护区管理制度。组织开展饮用水源状况评估,督促指导各地加快饮用水水源保护区划分与调整工作,对保护区内存在的排污口等违法设施坚决取缔,要加快推进城市备用水源建设,完善应急供水系统和风险掌控能力。二是强化饮用水安全全过程监管。完善从水源到水龙头全过程监管机制,加强对地方各级政府及供水单位定期监测、检测和评估本行政区饮用水水源、供水厂出水和用户水龙头水质等饮水安全状况的监督检查,督促地方各级政府按照“水十条”要求定期、全面向社会公开饮水安全状况信息。三是加强农村饮水安全保障。加强农村分散水源地的监测与管理,严防水源污染；在有条件的地方要推进城镇供水管网向农村延伸。

统一环境违法案件取证标准

报告指出,我国水污染防治长效机制还有待于进一步完善。环境行政司法协作有待进一步加强。环境行政执法与司法衔接程序方面的规定较原则,案件移送衔接程序较复杂；环境诉讼中立案难、取证难、胜诉难、执行难的问题较为突出。报告建议,加强环境行政司法协作,抓紧修订环保部门移送涉嫌环境犯罪案件的有关规定,制定规范环境违法案件移送衔接程序的管理办法,统一涉嫌环境违法犯罪案件的取证标准,进一步简化案件移交程序。完善环保领域的司法解释,加大法院对环境违法案件的强制执行力度。

报告还指出,环保监测机制尚需进一步理顺。地方政府对本地区环境质量负责、领导干部环境审计及责任追究机制尚不完善。环保部门统一监管与各部门分工管理之间的职责划分还不够明确,环保部门“统一监管”易变成全部监管,分部门管理变成选择性执法难以形成监管合力。环保执法监管任务日益繁重,但环保执法力量却呈现出越往下执法力量越薄弱的倒“金字塔”状,尤其是乡镇缺乏执法力量,难以满足执法监管工作实际需要。

针对此,报告建议,进一步完善环保监管体制。按照新环保法和有关法律规定,着力完善环保部门统一监管、有关部门各负其责的环保监管体制,明确环保部门履行统一监管的手段和方式,督促各相关部门与环保部门建立权责匹配的联动机制。强化基层环保监管能力建设,研究增设乡镇环保机构,下沉环保监管力量,实现执法监管全覆盖。

值得一提的是,尽管地方上对生态补偿的呼吁非常强烈,但是当前生态补偿机制建设仍比较缓慢,关于初始环境权、生态效益及损益评估、补偿标准等基础性问题尚不够明确。横向补偿比较薄弱,特别是跨省界横向补偿推进缓慢,补偿投入力度不足,补偿渠道有待拓宽。

鉴于此,报告建议,有关部门应当加快生态补偿制度的顶层设计,采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式,加快建立健全生态保护补偿机制,逐步扩大补偿试点范围,加大补偿力度。